党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，把推进严格司法、保证公正司法，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，作为全面推进依法治国的重要保障。《决定》明确提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正。现就探索建立检察机关提起公益诉讼制度的问题，进行初步的体会和认识。

一、建立检察机关提起公益诉讼制度的可行性

公益诉讼是与私益诉讼相对而言、以保护国家利益和社会公共利益为目的的诉讼活动。具体而言，公益诉讼是指当国家利益或社会公共利益受到侵犯时，根据法律的授权，由有关主体向法院提起诉讼，以维护国家和社会公共利益的一种诉讼制度。从外延上讲，公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。在我国，建立检察机关提起公益诉讼制度，具有深厚的法理依据、实践参照和现实基础，具有实施操作的可行性。

1、在理论上具有正当性。首先,检察机关是公共利益的代表,性质上符合诉讼主体资格。综观英美和大陆两大法系主要国家,检察权虽在行政权和司法权的归属上不尽统一,但均主要在诉讼活动中发挥作用,并普遍作为国家和社会公共利益的代表参加诉讼。法国检察理论认为,检察机关的职责就是维护公益。德国检察官公益诉讼是其诉讼制度的一大特色。美国早在19世纪末就确定了检察机关作为环境民事诉讼原告的资格,被称为现代公益诉讼的创始国。巴西通过宪法授权,使检察机关成为环境公共利益进入法庭的首选通道,进而形成独具特色的环境检察司法机制。俄罗斯在联邦检察机关设立专门的自然保护检察院,是其环境检察机构专门化最突出的成就和标志。这些域外经验,为我国检察机关介入生态保护提供了理论借鉴和实践样本。

2、环境权具有公益性质,检察机关在起诉主体缺位的情况下适时介入,体现的是一种司法担当。将环境权列为现代法治国家公民的基本权利,已经成为国际社会的普遍共识。我国法律未明确规定环境权,但从环保法对“环境”一词的定义可以看出,环境是一种不可分割的社会公共利益,具有公共资源属性。目前,对“环境”这种公共资源的司法救济不力问题正日益凸显,在利害关系人起诉不能、适格主体怠于起诉的情况下,由检察机关行使环境公益诉权,体现担当,彰显公正。

3、检察机关的公诉权不仅包括刑事公诉,还应当包括民事和行政案件的起诉权。无论是大陆法系、英美法系还是前苏联社会主义法系的检察机关,其起诉权都不局限于刑事诉讼领域,在民事、行政诉讼领域也都享有广泛而完整的起诉权。而我国现行法律只赋予检察机关刑事公诉权,没有规定检察机关对民事行政案件的起诉权。显然,这种公诉权能是不完整的。对传统诉权进行补强,是现代诉权理论发展的必然趋势。检察机关代表国家以起诉等方式对公益性法律的遵守情况进行监督,既是维护国家利益和社会公共利益的政治需要,也是以公权力保障人权和程序公正的社会需要。

　　二、检察机关提起公益诉讼的原则

　　检察机关提起公益诉讼可以考虑遵循以下几项原则：第一，公益原则。只有那些涉及国家利益、社会公共利益的案件，检察机关才可审慎地提起公益诉讼。第二，适度干预原则。又称重大危害原则或典型性原则。当前，检察资源相对短缺，如果大量的案件由检察机关起诉，这不仅使司法资源难以承受，而且从长远来看，也无助于人们权利意识和法制观念的养成，因此检察机关提起公益诉讼应以重大危害国家利益和社会公共利益的案件以及典型案件为主。第三，最后与最佳救济原则。只有在无适格起诉主体、适格主体无力或不敢提起诉讼的情况下，检察机关才可提起公益诉讼。检察机关在提起诉讼前，可发送检察建议督促起诉、履行职责或者纠正违法，只有在穷尽了其他救济手段仍不能解决问题的情形下，检察机关才可提起公益诉讼。第四，刑事附带民事优先原则。在侵犯国家利益、社会公共利益的行为涉嫌犯罪的情况下，尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向，并在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。

　  三、检察机关提起公益诉讼的具体范围

　　检察机关提起公益诉讼的范围，既要与维护国家、社会公益的客观需要相适应，又要考虑检察机关的机构、人员设置、职权配置等现实可能性;不仅要参考其他国家先进的立法经验，更要结合我国现阶段具体国情。

　　1、民事公益诉讼的范围。在健全和完善现行刑事附带民事诉讼以及支持起诉制度基础上，可以考虑将提起公益诉讼案件的具体范围确定为：（1）侵害国有资产案件。（2）重大垄断案件。垄断企业实力雄厚，一般的诉讼主体不具备能与之抗衡的起诉能力，仅仅从消费者权益保护的角度很难真正保护市场经济良好秩序这一公共利益。（3）重大产品质量案件。在社会化大生产和经济一体化条件下,企业生产的产品不再局限于某一狭隘的地理区域,其产品质量问题往往严重侵害众多消费者权益，危及公共健康，后果较为严重。（4）其他严重损害国家利益或者社会公共利益的案件。

　　2、行政公益诉讼的范围。检察机关提起行政公益诉讼的具体范围不宜过大，建议将当前人民群众反映强烈、行政司法理论和实务界已达成共识的，严重侵犯国家利益和社会公共利益的行政行为纳入行政公益诉讼范围：（1）行政行为导致自然环境和自然资源遭到破坏的。（2）行政行为导致违法出让、转让国有资产，或非法侵占、破坏公共财产的。（3）行政行为导致食品、药品等公共卫生、公共安全受到危害，致使社会公众的人身权、财产权遭受严重威胁的。（4）行政行为导致相对人违法受益的。

　　四、检察机关提起公益诉讼的配套制度

一是赋予检察机关调查权。检察机关提起公益诉讼，依法应当负有相应的举证责任，因而需要配置调查权，但这种调查权不同于侦查权，不能采用刑事侦查活动中的强制措施；同时这种调查权也不同于律师的调查取证权，有关单位和个人不得拒绝。具体包括：询问当事人、证人，收集书证、物证和其他有关证据, 进行鉴定、勘验、向有关单位和组织调取证据等。

二是设置前置程序。因民事侵权行为造成国家利益或社会公共利益受损，如果有适格主体，检察机关应发出检察建议督促其提起诉讼。通过督促起诉能够挽回损失的，则无必要提起民事公益诉讼。因行政违法行为或不作为致使国家利益或社会公共利益受损，检察机关在查清事实的基础上，可发出检察建议，如果行政主体在一定期限内予以纠正或及时履行职责，则检察机关即无必要提起行政公益诉讼，以节约诉讼资源，减少诉累。只有在无适格主体、适格主体无力或不敢起诉，或者向行政机关发出检察建议要求其纠正但该部门拒绝纠正或在规定期限内没有纠正的，检察机关才可提起行政公益诉讼。

三是健全综合运用多种手段的监督体系。应注意协调运用职务犯罪侦查、检察建议、督促履职、提起公益诉讼、抗诉等各种法律监督手段。检察机关在履行检察职责中发现行政机关及行政人员违法履行职责或者不履行职责的，可以检察建议或者督促令等形式，督促其纠正；行政机关及工作人员应当纠正而拒不纠正，且属于行政公益诉讼的，检察机关可以向法院提起行政公益诉讼；检察机关发现行政人员违法履行职责或者不履行职责构成渎职犯罪的，应当立案侦查追究刑事责任；对法院作出的存在错误的行政判决裁定，符合抗诉条件的，检察机关要依法提出抗诉。

四是建立检察机关提起公益诉讼的程序规范。检察机关提起公益诉讼的受案范围、案件管辖、线索来源与受理、立案审查与诉讼提起、诉讼地位、调解与和解、反诉与撤诉、上诉与抗诉、诉讼后果的承担与执行以及公益诉讼请求、证明责任、是否适用惩罚性赔偿、时效制度及是否适用简易程序等问题，理论上尚未达成共识，需要深入研究，加以明确。

五是加强对检察机关提起公益诉讼制度的保障支撑。公益诉讼案件影响大、取证难、任务重，应考虑增加编制和人员，提供相应的经费和物质保障，确保新增工作任务的开展。

综上所述，积极拓展建立检察机关提起公益诉讼制度可以规范完善司法公正的机制和措施，最大限度满足人民群众的司法需求，努力为检察工作营造良好的社会环境。